领导干部“退二线”后的生存状况

　　干部退居二线是目前我国对干部队伍实行“能下”所采取的方式。如何管理，是当前干部体制改革需要正视和解决的问题。鉴于我国现行干部人事管理制度对退居二线人员的管理，主要是依靠基层单位和部门自行开展，干部队伍人才及其使用和管理层面出现一些认识上的偏差，客观上造成了人才资源的浪费以及社会的负面影响。随着干部人事制度改革深入，干部任期制、干部辞职制的实行，解决干部下行通道建设及其深层次的问题亟待开展研究，为深化干部制度改革提供决策参考。
机制改革的历史回顾
　　1987年，党十三大召开以后，我国开始正式建立公务员制度，对行机关政事业单位干部实行分类管理。打破了长期形成的“官本位”观念，遏制解决职务终身制提出了要求。对解决干部能上能下问题，具有非常重大的意义。2000年6月24日，中共中央办公厅下发了关于印发《深化干部人事改革纲要》（中办发[2000]15号）的通知，也提出了建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制；完善干部人事工作统一领导、分级管理、有效调控的宏观管理目标。20多年来，我国在推进干部能上能下方面取得了一些成绩，尤其是对干部的上升机制和管理办法出台比较多，但是对正确使用人才、疏导干部下的通道，在政策引导以及管理方式上存有不足，干部使用当中一些深层次的矛盾，还没有从根本上得到解决，能上不能下的问题仍然是高素质干部队伍建设的一个主要制约因素。
3 v' p8 }6 p0 W% g2 } 退二线干部生存状况及其特点
. v# ]' d+ w  C3 U5 M- u. ^0 l" \! ~　　据不完全调查，领导干部退居二线之后，大部分处于闲职状态。部分人存在心态不够平和等问题，比如有被遗弃感，无用感，在位时期的工作激情消失。有的单位，对已经退居二线的县处级领导碍于情面，也采取敬而远之或是干脆不闻不问的态度，退位后的二线干部有的干脆就不来单位上班，有的甚至不参加单位的党组织活动；偶尔参加会议也是蜻蜓点水式。大多数人退下来之后，不能够适应角色的变化。有的应聘企业邀请成为企业兼职顾问，拿双份薪金。退居二线干部的生存状态不佳，不仅对他们自己身心健康极为不利，也对社会和单位在职人员造成了一定的负面影响。就各地的具体情况而言，有以下几种状态值得关注：
　　待遇标准各异。县处级与乡科级退居二线干部共同的地方，就是不再担负领导干部职务，但是二者各有不同。按照有些地方的规定，县处级退二线人员，副职退下来的，可以转为正处级调研员，而正处级下来的很难有上升到副厅级的，除非本来就在副厅一级的位置上。至于乡科级退二线人员，待遇一般都是在科级干部线上，偶尔有提升为县处级的，也是微乎其微。
　　组织部门给予的解释是：上级规定要求按单位的职级人数配备而定。按照时下县处级机关事业单位职数限制，能够提到县处级非领导职务的可谓凤毛麟角。这与不少城市军转干部下地方的级别待遇以及做法相差甚远。这种“到杠”人员的使用方式，以及与在位大不一样的处境和待遇，给公务员管理带来的社会影响，已经出现了极为不利的负面影响，如干好干坏都一个样。其次，有的地方县处级领导干部退居二线之后，工作可干可不干，薪金待遇一样不会少；有的地方副县处级干部退下来，可以照顾性取得县处级调研员待遇，算是退居二线的筹码，县处级干部退下来也会照顾性安排一个务虚的职位，福利待遇一样也不会少；但是很多地方，尤其是欠发达地区乡科级的干部退居二线后，仍旧被要求负担一定的工作量，有些乡科级干部感到苦闷，退下来之后，除了不再享有权力之外，与一线工作几乎就没有什么区别，但是工资福利待遇却没有变化。
　　普遍心理失衡。对退居二线人员的管理待遇不公以及政策失衡引发的一系列问题，比较集中的表现在精神状态欠佳。一是失落感。部分同志对干部能上能下、能进能出制度不适应。过去，他们在领导岗位上，教育部属，安排工作，习以为常；而今是受人教育，听命别人，总觉得低人一等，心理上难以承受。二是空虚感。多数退居二线的同志处于人才闲置状态，这种状态使他们产生错觉，认为50多岁的人就老了、不行了，反正是吃闲饭的，干与不干一个样，干多干少一个样，从而无所事事，上班混日子。三是挫折感，一些地方对退居二线干部提供了某些闲职，美名其曰“发挥余热”，人未退休就只剩“余热”，无论是感情上还是人才使用上都表现出错位。官本位的意识以及崇尚权位的不良风气，也大大挫伤了退居二线干部继续工作的热情，社会人情冷暖变化的巨大反差，影响到很多退居二线的干部心态发生巨大变化，导致心理严重失衡。
( s7 `6 N1 P- T5 i! C$ e% T% q　　政策缺乏标准。各地在操作中，均以年龄为划分标准，对所有“到杠人员”采取一刀切的办法，只要到规定的岁数，都要下来给年轻人让路。从基层的实践看，始于本世纪初期的“退二线”政策，在具体实施过程中利弊兼而有之，其利在于有助于推行干部队伍年轻化，优化干部资源配置等。但是随之而来的弊也不容忽视。从干部人才使用的角度说，是人才资源的极大浪费，特别是我国正处于社会转型阶段，公务员管理类人才急缺，很多管理类干部“退居二线”闲置下来，既不利于提高管理人才的使用率，也不利于发挥公务员的积极性，反而触发了乘在位尚未“到杠”之际，抓紧谋利的潜意识，客观上启发了“有权不用，过期作废”的腐败觉悟。
　　平台建设务虚多、务实少。目前各地解决二线干部的招数，大都是成立所谓政府决策“智囊团”、经济“顾问团”、政策“督导团”等务虚性质的组织，意在为退居二线干部提供一个平台。有的地方在做好“下”的干部的安置方面主要采取解决提高职级待遇，改任组织员、调研员、纪检员的方式，让他们参与班子和干部队伍建设、参加政府组织的重点工作调研、重点项目监督、协助本级班子开展工作等；这些措施虽然不失为当前应对“到杠”干部“下行”的一个办法，但是从发展的眼光看，优化干部队伍结构，科学合理设置干部岗位，使人才的流动更科学合理，还有很多工作要做。
& f7 D4 U$ V3 J' k% a9 w 解决干部下行通道的几点思考
　　解决合理不合法问题。按照我国《公务员法》等相关法律法规，规定公务员职务实行选任制和委任制；领导成员职务实行任期制，并都没有“退二线”的法律规定。《公务员法》明文规定，公务员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利。可见，年龄因素导致干部退居二线是有违法律规定的。在退二线的执行标准上，因基层层面对于“退二线”的规定不一致，甚至在一个地区不同单位执行不同的规定，造成公务员队伍管理的混乱。要真正解决干部能上能下的问题，应考虑进一步修改并完善现行公务员法，明确干部“能上能下”的路径和相关管理类别，建立科学的公务员职位设置以及科学的官员评价体系，注重社会公众评价，注重领导工作实效，注重德才兼备，而不是采取一刀切的方式，不问工作实绩和社会效果，统统切下来退居二线，形成不利于人才成长的“二线模式”。
　　解决“二线”标准问题。退居二线干部出现的问题反映出当前干部管理上某些做法的错位与失策。以年龄为依据的一刀切方式，成为干部下来的唯一标准。这与前不久召开的国家人才工作会议精神是相违背的。一是人才“不够用”，呈现结构性人才短缺，高端人才和重点产业、重点领域人才严重不足；二是人才“不适用”，培养出来的人才与经济社会发展需要相脱节；三是人才“没用好”，缺乏人才充分施展才能的合适舞台和条件，人才的积极性、主动性和创造性受到不同程度的影响。从退居二线干部存在的问题看，这些曾经是行政事业管理岗位的管理者大多数人并不是没法用，而是为“让位”而“退一步”用，造成了事实上的人才闲置与浪费。纵观西方行政管理在人事制度上的做法，只有因能力和水平而下的管理人员，并没有因年龄问题而下的管理人员。这至少反映出，人才使用的进退机制与工作能力有关却与年龄因素没有直接的关系。四是干部“下”的保障问题。干部对国家和社会做了贡献，下来以后应该得到工资、福利、医疗等方面的保障，就目前退居二线干部存在的状况看，“下”的一些深层次问题没有解决好。
0 s* h7 _- r8 T' t* [( N+ g# C# b　　健全二线干部“下”的配套制度问题。解决干部能“下”的方法，需要建立起一整套相应的配套制度。推进干部能上能下，依据考察结果准确把握“下”的对象是关键。但是目前对领导干部的考核通常都是一个模式，缺乏社会评价体系，具体操作上也过于机械，对不同行业、不同岗位、不同层次干部的政绩考核，往往是定性的多、定量的少，抽象的多、具体的少，缺乏科学的评价比较机制，干部工作好坏、质量高低、数量多少难以衡量，致使准确认定“下”的对象缺乏科学依据。虽然近几年为推进干部的能上能下出台和实施了一些列改革措施和配套制度，但在进一步疏通干部“下”的渠道方面闲的过窄，比如党政领导干部聘任制等办法还没有真正开始实行；同时，对于“下”来的干部，组织上应该区分情况给予出路，使其到更适合本人的岗位。作者：□孟祥凤  文章来源：中国县域经济报